【中華百科全書●農學●土地政策】

楊籍富

【中華百科全書●農學●土地政策】

 

土地政策，因各國國情的不同與社會背景的差異，有兩種不同的界說：一說土地政策是土地利用或土地使用的計畫或方法。

 

另一說土地政策是用來解決土地問題或改革土地制度的方法。

 

依據我國的國情，我們是採取後者。

 

土地問題的本質，不外是人與人的問題，亦即地權問題，及人與地問題，亦即土地利用問題。

 

在私有土地制度下，土地因為自由買賣的結果，自然的會產生了貧富不均，有田不耕與耕者無田的不合理現象。

 

是以我國的土地問題，原先是單純的地權分配與租佃制度改善問題。

 

但是最近三十年來，因社會進步，政治安定，以及工商業繁榮，在謀求徹底解決土地問題時，必須兼顧農地、市地，以及自然資源的合理分配與開發利用。

 

我國土地政策，載之於憲法者：第一四三條規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。附著於土地之及在經濟上可供公眾使用之天然力，屬於國家，不因人民取得土地所有權而受影響。土地價值非因施以勞力資本而自然增加者，應由國家徵收土地增值稅，歸人民共享之。國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營之面積。」

 

故憲法已明顯的揭示了平均地權為我國土地政策；

 

同時亦將我國土地政策之理論與實施辦法有了具體的規定，但是在實施步驟方面，我們是先從農地的實施耕地三七五減租開始，繼之實施耕者有其田，而後實施都市平均地權。

 

至其實施經過，大要如次：一、實施耕地三七五減租：耕地三七五減租，依減租條例第二條規定：耕地地租租額不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分之三百七十五；

 

原約定地租超過千分之三百七十五者，減為千分之三百七十五，不及千分之三百七十五者，不得增加。

 

此項規定，與我政府前在大陸時期浙江等省所實施之「二五減租」實質相同。

 

按所謂「二五減租」，係依照當時各地業佃間通行之「五五對分」實物地租，將地主應得之百分之五十地租，減去百分之二十五，而將減去之百分之二十五地租加給佃農，俾期改善佃農之生括，其結果地主實得百分之三十七點五，亦即千分之三百七十五，佃農實得百分之六十二點五。

 

此即所謂二五減租之所由來也。

 

減租保佃，除限制私有出租耕地地租外，並規定業佃間應訂立書面契約，租期不得少於六年，六年期滿仍得續約。

 

業佃間之租佃爭議案件，非經當地鄉鎮公所及縣市政府耕地租佃委員會調解、調處，司法機關不得受理。

 

此項工作於民國三十八年春季辮理，訂約出租之私有耕地，多達二十六萬餘公頃，受益佃農二十九萬九千餘戶。

 

二、放領公有耕地扶植自耕農：政府於三十八年實施私有出租耕地三七五減租後，賡續於四十年開始將政府已放租之公有耕地放領予佃農；

 

放領地價為耕地正產物全年收穫總量之二倍半，不加利息，由承租人分十年平均繳納。

 

放領地價收入，專戶存儲，作為進一步實施耕者有其田之基金。

 

先後共放領十三萬八千九百餘公頃，承領農戶二十八萬六千餘戶，為實施耕者有其田建立了先期示範。

 

三、實施耕者有其田：耕者有其田之基本原則，係依據憲法第一四三條所定之扶植自耕農精神，由政府協助佃農取得其承租耕地所有權。

 

採取「一個政策（耕者有其田），兩個辦法」，逐漸達成耕者有其田之目標。

 

所謂兩個辦法，其一為積極的徵收地主超額出租耕地放領予現耕佃農，其二為貸款佃農購買地主保留之出租耕地。

 

徵收地主出租耕地亦係按耕地正產物全年收穫總量二倍半為補償地價，但另加年息四厘，本息合計由政府發給三成公營事業股票及七成實物土地債券，實物土地債券係以稻穀及甘藷為計算標準，本息券均分十年兌付。

 

另由政府利用放領公地地價收入設置實物土地債券還本付息保證基金，保證地主持有之債券到期一定十足兌付。

 

至承領農民應繳納之地價，與徵收補償地價同一標準，亦均分十年繳納，承領人如因災歉以致農作物歉收時，得申請政府准予緩繳當期之地價，因於實施之前，政府對於地主、佃農，以及整個國家經濟建設計畫，已作周詳的考慮，故實施效果及影響亦至為深遠，茲將其犖犖大者，列舉數點：（一）准許地主繼續保留出租耕地三公頃，僅徵收其超額出租耕地，使地主得從容轉業，在心理上無頓失生活依據之感，減少阻力。

 

（二）補償地價與政府放領公地地價同一標準，但可另加年息四厘，並發給實物土地債券，而不以現金補償，使地主所得補償地價，不受貨幣貶值影響，地主無所怨尤。

 

（三）補償地價配發公營事業股票，誘導地主逐漸移轉其土地資金轉投資於工業，為國家未來工業發展，奠定良好基礎。

 

（四）政府以放領公地地價收入作為實物土地債券還本付息保證基金，保證到期債券十足兌付，未增加發行通貨，亦未增加政府財政負擔，卻為政府發行債券建立良好債信。

 

實施耕者有其田之結果，計徵收放領之耕地十四萬三千五百餘公頃，承領農民十九萬四千八百餘戶，保留出租之耕地十一萬公頃，賡續由政府貸款佃農，可自行向地主購買。

 

四、實施都市平均地權：農地實施耕者有其田成功後，繼之於四十五年推行都市平均地權，對於都市內之土地規定地價，徵收地價稅，並於私有土地移轉時徵收土地增值稅。

 

此項工作於開始實施時，其實施範圍僅限於都市計畫實施範圍，至實施範圍外。

 

以及都市計畫範圍外之土地，均未規定地價課徵地價稅及土地增值稅；

 

其後始逐年擴大實施範圍及於整個都市計畫範圍內之全部土地；

 

迨民國六十六年三月平均地權條例公布施行後，始展開全面推行平均地權，無論農地市地，一律規定地價，除農地仍徵田賦外，其餘土地一律徵收地價稅及土地增值稅。

 

平均地權，並非均分土地，國父孫中山先生早在民國元年演講「平均地權之具體說明」時，即曾說：「吾前言平均地權，有疑為從實均地者，豈知地有貴賤，從實均分，仍是不平。」

 

按土地價值每因其肥瘠與交通位置之不同而相差懸殊，以土地面積而實行均分，絕非平均地權之本質，平均地權最終目的係地盡其利與地利共享，以照價徵稅與漲價歸公為主要手段；

 

照價徵稅係照地主自行申報之地價課徵累進地價稅以促進土地之利用；

 

漲價歸公則藉課徵累進土地增值稅，逐漸收取大部分之土地自然漲價歸國民共享，其實施辦法及真實意義，略述如次：（一）規定地價：實施平均地權，首須規定地價，目的在畫分公私財產權之界限，並作為課徵地價稅與土地增值稅之依據；

 

平均地權條例第十六條規定：土地所有權人，應於公告地價期間內自行申報地價，但申報之地價僅得照公告地價為百分之二十之增減，低報地價未及公告地價百分之八十者，除政府照價收買者外，仍以公告地價百分之八十為其申報地價。

 

未於公告地價期間內申報地價者，以公告地價為其申報地價。

 

又同條例第十四條並規定，規定地價後，每三年重新規定地價一次，但必要時得延長之。

 

重新規定地價，雖與國父遺教「一報永定」之原則未盡合，但衡諸事實，為保持地價稅收之固定仍有必要。

 

倘不予重估，所有權亦不移轉，則照原地價之漲價部分，將長期為私人所佔有，同時亦不能課徵土地增值稅，為大眾所共享，其不合理者，乃為顯而易見之事實。

 

（二）照價徵稅：照價徵稅之目的，在於收取土地之素地地租以歸公，並防止地主高報地價及促進土地利用。

 

現行地價稅，係採取超額累進課徵，基本稅率為千分之十五，累進稅率最高可達千分之七十，除自用住宅用地按千分之五優惠稅率課徵外，凡超過累進起點地價者，均課累進稅，僅工業用地及公有土地，統按千分之十五課稅，至於騎樓用地、都市計畫公共設施預定地等，尚有減稅及免稅之規定，而廣大的農地於規定地價後，仍徵收田賦。

 

因此，在累進稅率、差別稅率、優惠稅率，與地價稅及田賦並存之複雜情況下，徵稅機關，頗以為苦，迭有建議改採單一的比例稅制，以圖簡化稽徵手續。

 

（三）照價收買：照價收買之目的在於防止地主低報地價與低報移轉現值，遏阻土地投機，收取土地自然漲價歸公。

 

依照平均地權條例規定得照價收買之土地為：１.申報地價低於公告地價百分之八十者。

 

２.申報地價移轉現值低於當期公告現值者。

 

３.超額未建築用地逾期未建築使用亦未出售者。

 

４.空地逾期未建築使用者。

 

５.編為建築用之出租耕地地主收回滿一年仍未建築使用者。

 

６.購買政府出售之區段徵收土地逾一年尚未興工建築者。

 

７.承購政府出售之公地及照價收買土地未在一年內興工建築者。

 

此外獎勵投資條例第七十一條規定，逾期未按計畫完成使用之工業用地，得由主管機關按原購買地價百分之八十，強制收買，另行處理。

 

凡此規定，旨在促進土地利用者多，杜絕土地投機，防止逃稅，尚屬次要。

 

（四）漲價歸公：漲價歸公為實施平均地權之主要目的。

 

惟我國憲法係以課徵土地增值稅之手段，以逐漸達到漲價歸公之目標。

 

土地自然漲價，係以移轉地價減除原地價而據以課徵士地增值稅，移轉地價以當期公告之土地現值為標準；

 

原地價則以五十三年重新規定地價時地主申報之地價為準；

 

五十三年以後第一次規定地價者，以第一次規定地價時申報之地價為準；

 

如經過移轉者，以最近一次移轉地價為準。

 

至增值稅之課徵，係按漲價倍數累進課徵，最低稅率為百分之四十，最高稅率為百分之六十。

 

自用住宅用地在三公畝以下者，按百分之十課徵，不予累進。

 

被公用徵收之土地，減徵土地增值稅百分之四十至七十。

 

改良土地第一次移轉時，減徵土地增值稅百分之二十。

 

關於公告土地現值問題，理應每年定期公告一次。

 

但事實上常受經濟暨政治影響，而每年多不能如期辦理。

 

因此。

 

對擁有大批土地及大量之自然增值，落入私囊而無法防阻。

 

更因我國所得稅法，對個人出售土地之所得，免予報繳綜合所得稅，更助長個人與企業聯手投機於土地，坐獲暴利，立成暴富，深為一般民眾所不滿。

 

改進之道，除提高土地增值稅稅率，明定士地增值稅由出售人繳納，不得轉嫁，並按期公告現值，暨現值務須接近市價。

 

同時為防止申報現值不實或隱匿逃漏，應獎勵民眾檢舉告發。

 

一經查實，除加倍補稅外，並應科以刑罰，以裕庫收，而逐漸達成漲價歸公之目標。

 

（王長璽）

 

引用：http://ap6.pccu.edu.tw/Encyclopedia/data.asp?id=6672