【中華百科全書●政治●內閣制】

楊籍富

【中華百科全書●政治●內閣制】

 

內閣制是濫觴於英國，乃為逐漸生長，隨議會制度及政黨制度發展而來，由大會議（MagnumConcilium）產生小會議（CuriaRegis），再由小會議變為樞密院（Privy），更由樞密院衍生內閣，此為內閣制起源之肇始。

 

一、內閣制的演變及其類型，鑒於各國的歷史傳統或環境不同，而出現各種類型，分析言之，大致如下：（一）英國：議會內閣制是起源於英國，其特色有三：1.內閣總理及內閣閣員原則上由議會議員兼任。

 

2.內閣為下議院的多數黨。

 

3.內閣僅向下議院負責。

 

此為責任內閣制之精神，但因英國晚近政黨政治發達，議會議員均為政黨黨員，而內閣總理則為政黨黨魁，因此可以操縱議會，使議會聽從內閣的主張，而變為行政權優越的內閣制。

 

（二）法國：第三共和的總統享有任命權，通常係採兩院議長及各派代表之意見而物色適當人選組閣。

 

第四共和總統在名義上有內閣總理的任命權，在事實上則受議會支配。

 

1.指名－總統在慣例上諮詢議會之後，指定內閣總理。

 

2.任命－被指定者應將內閣的綱領和政策交付國民會議附議。

 

內閣總理及內閣閣員的任命仍須得議員的絕對多數之信任，故實權操在國民會議之手中，以致形成議會優越的內閣制。

 

（三）德國：西元一八一七年帝國憲法，內閣總理由君主任免，對君主負責，不對議會負責，此為官僚內閣制的典型。

 

一九一九年威瑪憲法始正式採議會內閣制。

 

現在的西德憲法內閣總理是基於總統的推薦，而以議會議員的投票過半數為當選者。

 

此外，德國亦為多數小黨分立的國家，只能組織聯合內閣，因之，總統任命何人組閣，較為自由。

 

同時各黨不易聯合，組閣之初，固相當困難，但內閣一經組成，議會亦不易推翻。

 

故德國常成立中間內閣或超然內閣，形成行政權相當優越的內閣制。

 

二、內閣制的特徵（一）就行政權的歸屬言之，內閣制國家，行政權屬於內閣，多數有一擁名位而無實權的元首。

 

這種虛位元首之原則有三要點：1.元首任命首相，均無選擇之自由，完全取決於議會。

 

2.內閣總辭或提解散議會，元首不得拒絕。

 

3.元首公布法律、發布命令須有首相之副署，對議會通過的法律亦不應拒絕。

 

（二）就行政權與立法權的關係言之，一方面是兩權結合，同時又是互相對抗。

 

結合的方法有三：1.為人員的結合－內閣總理及內閣閣員須由議員兼任，以便出席議會，提出法案，辯護政策，答覆質詢。

 

2.為政黨的結合－首相須為多數黨的領袖，閣員亦是多數黨黨員，故內閣可以說是多數黨的一個委員會。

 

3.為責任的結合－顯示內閣向議會負責之原則。

 

對抗的方法亦有二：一為議會的不信任投票權，即下議院要求內閣總辭之意。

 

這種情形多半發生在內閣與下議院，或執政黨及在野黨形成對立，亦是議會攻擊政府之手段。

 

所以一旦議會通過不信任決議，則內閣與下議院形成正面衝突，國事勢必因此停頓。

 

二為內閣的解散議會權，即使下議院全體議員喪失資格之行為也。

 

亦即是內閣與下議院對於重要的政治問題存有歧見時，內閣深信人民能贊成自己的政策，得請求國家元首解散議會，重行選舉以探悉民意，以求符民利。

 

選舉結果，若執政黨獲勝，則繼續留任，反之則內閣辭職。

 

（三）就行政權行使的方式言之，內閣制是揉合首長制與合議制，兩者同時並用。

 

自合議制觀點看來，內閣是採閣僚平等制，內閣總理不過是「同僚中的第一人者」（PrimusInterPares）且在閣僚平等制之下，擴展連帶責任制。

 

自首長制觀點而言，內閣總理的地位高於閣員，而賦予特別權限，承認首相本位制之存在。

 

一為強化內閣的內部統一；

 

二為元首的權限形式化，必至內閣總理的地位上昇，乃為必然之結果。

 

西德基本法第六十五條明定內閣總理是決定政治的一般方針，均足說明內閣總理或首相，不僅是事實上的行政首長，而且具有法定之地位。

 

（四）就行政權行使的責任言之，內閣制的另一特徵，為向議會負責。

 

議會追問內閣的責任，可以對內閣作不信權、譴責權、控訴和質詢等方式，迫使下臺。

 

內閣負責的方式有二：1.內閣責任（CabinetResponsibility）：凡閣員對於共同行為，須負連帶責任，是為「內閣責任」。

 

2.閣員責任（MinisterialResponsibility）：凡閣員關於其權限內之行為，單獨負行為責任，是為「閣員責任」。

 

（詹文雄）

 

引用：http://ap6.pccu.edu.tw/Encyclopedia/data.asp?id=526